+0 به یه ن / بپسند
نگاهی به قوانین انتخاباتی در آمریکا و فرانسه؛
ورود پولهای کثیف ممنوع
ورود پولهای کثیف ممنوع
در
آمریکا انتخابات همواره از امور پرهزینه بوده است. رشد بی‌اعتنایی سیاسی
مردم از یک‌سو و رقابت شدید در حوزه‌های انتخاباتی با استفاده از
نوآوری‌های صنعت تبلیغات از سوی دیگر، دائما بر این هزینه‌ها می‌افزاید.
علمای علم سیاست تا پیش از دهه١٩٨٠، عموما نقش تبلیغات را در این کشور،
جزئی ارزیابی می‌کردند و بر این باور بودند که رفتار انتخاباتی
رأی‌دهندگان، اغلب تابع الگوی ثابتی است که موقعیت اجتماعی، اقتصادی، سطح
تحصیلات و حتی معتقدات مذهبی آن را شکل می‌دهد؛
دهه
١٩٧٠ را باید سرآغاز روند اهمیت‌یافتن معضل فساد در دنیا محسوب کرد، در
این دوره، فعالیت شرکت‌های چندملیتی در کشور‌های روبه‌توسعه، ابعاد
بی‌سابقه‌ای یافت و نگرانی‌هایی در مورد اَعمال فسادآلود آنها و حتی احتمال
دخالتشان در سطوح بالای رهبری این کشور‌ها را، موجب شد و بیم آن می‌رفت
کشور‌های مزبور، به واحد‌هایی قدرتمند‌تر از دولت‌های حاکم بدل شوند و در
راستای منافع خود هیأت حاکمه را آلت دست قرار داده و بر حیات سیاسی ملت‌ها
مسلط شوند. برای جلوگیری از این موضوع، در سال ١٩٧٤ شورای اقتصادی و
اجتماعی ملل‌متحد، هیأت بین‌الدولی را موسوم به کمیسیون شرکت‌های فراملی
تشکیل داد. این تلاش‌ها، نهایتا به صدور قطع‌نامه‌های ٣٥١٤ مجمع‌عمومی
سازمان‌ملل و اعلامیه ملل متحد علیه فساد و ارتشاء در تاریخ ١٦ دسامبر ١٩٩٦
منجر شد. اما مصداق فساد در مبارزات انتخاباتی چیست؟ دو برداشت وجود دارد؛
در برداشت گسترده، کمک‌های مالی به احزاب و نامزدها و نیز نحوه هزینه
آنها، یکی از بستر‌های بروز فساد تلقی می‌شود، زیرا اصل برابری را مخدوش
کرده و به ثروتمندان امکان می‌دهد با تأثیرگذاری بر انتخابات، آرای عمومی
را به سمت گروه‌های موردنظر خود سوق دهند. اما بر اساس برداشت محدود، کمک
به انتخاب فرد یا حزب دلخواه به‌خودی‌خود، مصداق فساد نیست؛ مهم این است که
فرد یا حزب مذکور، پس از پیروزی تبدیل به کارگزار منافع کمک‌کنندگان نشود.
سال‌ها پیش آدولف هیتلر هم در این مورد نوشته بود: اگر دولت به خلقیات
مردم آشنا باشد، به مدد تکرار مداوم و البته هوشمندانه، می‌تواند آنها را
متقاعد کند که مربع، دایره است. او افزوده است: لازم نیست پیام، واقعیت
داشته باشد، همین‌قدر کافی است که تبلیغات، عواطف مردم را به بهای خرد
ایشان تقویت کرده و به‌خدمت گیرد. در هر انتخاباتی، مسائل بسیاری مطرح است
که نیاز به پشتیبانی مالی گسترده دارد و هزینه‌های بسیاری بر فعالان سیاسی
تحمیل می‌کند؛ مسائلی مانند: سازماندهی ستاد‌ها، برگزاری همایش‌های
انتخاباتی، انجام نظرسنجی و... . هزینه این اقدامات چگونه تأمین می‌شود؟
اصولا دارایی شخصی جوابگو نیست. بنابراین در برخی کشور‌ها، دولت این هزینه
را تقبل می‌کند، کاندیداهای حزبی به کمک حزب متبوعشان اتکا دارند. خود
احزاب، بخشی از این کمک‌ها را از دولت می‌گیرند و مابقی را کمیته‌های محلی
حزب با فعالیت‌هایی برای جمع‌آوری کمک، فراهم می‌کنند و در نهایت، باید
هواداران را نام برد که کمک‌های خود را از طریق همین کمیته‌ها یا مستقیما
به خود نامزدها می‌رسانند. برای درک بیشتر این مسائل، بد نیست به قوانین
انتخاباتی دو کشور دنیا توجه کنیم:
ایالات‌متحده آمریکا
در
آمریکا انتخابات همواره از امور پرهزینه بوده است. رشد بی‌اعتنایی سیاسی
مردم از یک‌سو و رقابت شدید در حوزه‌های انتخاباتی با استفاده از
نوآوری‌های صنعت تبلیغات از سوی دیگر، دائما بر این هزینه‌ها می‌افزاید.
علمای علم سیاست تا پیش از دهه١٩٨٠، عموما نقش تبلیغات را در این کشور،
جزئی ارزیابی می‌کردند و بر این باور بودند که رفتار انتخاباتی
رأی‌دهندگان، اغلب تابع الگوی ثابتی است که موقعیت اجتماعی، اقتصادی، سطح
تحصیلات و حتی معتقدات مذهبی آن را شکل می‌دهد؛ بنابراین تبلیغات مقطعی
نمی‌تواند این الگو را دگرگون کند. اما تجارب چند دهه اخیر، این عقیده را
به شدت به چالش کشیده است. انتخابات سنا در سال١٩٩٤، شاهدی بر تأثیر
بلامنازع تبلیغات بر نتیجه انتخابات است. از ٣٥ سناتور منتخب، ٢٧نفر در صدر
فهرست نامزدهایی قرار داشتند که بیشترین فعالیت‌های تبلیغاتی را انجام
داده بودند. به‌علاوه، رشد حیرت‌انگیز هزینه‌های انتخاباتی که عموما صرف
تبلیغات می‌شود، حاکی از آن است که فعالان سیاسی، اثربخشی تبلیغات را
به‌تجربه دریافته‌اند. ازهمین‌رو است که اکنون متخصصان انتخاباتی بین دو
گروه رای‌دهندگان تمایز قائل می‌شوند؛ گروه اول کسانی هستند که به تبلیغات
مقطعی دوره انتخابات توجه کمتری دارند و در عوض، براساس آگاهی از خط‌مشی و
سوابق احزاب یا افراد، به آنها رأی می‌دهند. در دسته دوم رای‌دهندگان
تلقین‌پذیر جای می‌گیرند که هرچه تبلیغات یک‌طرف را چشمگیرتر ببینند، تمایل
آنها شدت می‌یابد. به ادعای کارشناسان امور انتخاباتی آمریکا، این گروه
بسیار پرشمارتر از دستهاولند و همین واقعیت، بر اهمیت تبلیغات، بسیار
افزوده است.
تأثیر چنین
هزینه‌های هنگفتی را بر عملکرد نامزدها و احزاب به‌وضوح می‌توان دید. کمتر
کسی می‌تواند از دارایی‌های شخصی، مخارج فعالیت‌های انتخاباتی خود را تأمین
کند. بنابراین نامزدها ناگزیر می‌شوند از طریق احزاب وارد صحنه شوند تا از
حمایت‌های مالی حزب استفاده کنند. اما احزاب هم به‌نوبه خود در تعیین
نامزدی که باید حمایت شود، ثروت شخصی او را یکی از ملاک‌های عمده به‌حساب
می‌آورند تا فشار مالی بر خود را تا حد امکان کاهش دهند. بازتاب این
حسابگری‌ها در ترکیب کنگره که یک‌پنجم اعضای آن را میلیونرها تشکیل
می‌دهند، هویداست. همچنین انتخابات کنگره در ١٩٩٢ مثال خوبی است که نشان
می‌دهد امکانات مالی افراد، چقدر در پیروزی آنها تأثیرگذار است؛ ٩٣درصد از
برندگان انتخابات، نمایندگان ادوار گذشته بودند که باز انتخاب شدند. در
مقام مقایسه، این نسبت در ١٩١٣ تنها ٣,٢درصد و در ١٩٦٧، ٢٠درصد بوده است.
خلاصه آنکه تأثیرگذاری پول بر جریان انتخابات، واقعیتی انکارناپذیر است.
خطر بزرگی که از این رهگذر اصل دموکراسی را تهدید می‌کند، احتمال به فساد
کشیده‌شدن فعالان انتخاباتی است؛ امری که بالمآل نقش منتخبان را از
«نمایندگی مردم» به «حافظان منافع گروه‌های متنفذ» تغییر می‌دهد. مسائلی از
این دست، که مبانی دموکراسی را مخدوش می‌کند (و کاهش چشمگیر مشارکت سیاسی
مردم شاید مهم‌ترین نمودار عینی آن باشد)، دولت آمریکا را از اوایل قرن
بیستم متقاعد کرد که نباید این حوزه را به‌طورکامل به ابتکارات بخش خصوصی
واگذارد، بلکه اعمال محدودیت‌هایی، ضرورت دارد.
مشارکت دولت در تأمین مالی انتخابات
محدودیت‌های
یادشده در دو گروه اصلی قابل بررسی است: یکی تعیین سقف برای میزان درآمدها
و هزینه‌های انتخاباتی و دیگری اختصاص یارانه به نامزدها و احزاب.
الف-
تعیین سقف برای دخل‌وخرج انتخاباتی طبق مقررات موجود، برخی اشخاص حقوقی از
هرگونه کمک به مبارزات انتخاباتی منع شده‌اند و دیگر اشخاص نیز تا میزان
مشخصی اجازه کمک دارند.
در
اوایل سال ١٩٠٥ تئودور روزولت، رئیس‌جمهور وقت آمریکا، خواستار تصویب
قوانینی برای اصلاح مبارزات انتخاباتی شد تا از ورود شرکت‌های تجاری با
اهداف سیاسی، به این عرصه جلوگیری شود. پیرو درخواست وی، قانون «تبلمن» که
متضمن همین ممنوعیت بود، در سال ١٩٠٧ به تصویب کنگره رسید. این قانون که در
آغاز، فقط مربوط به بانک‌ها و شرکت‌ها بود، اصلاحات سال١٩٤٣، به
اتحادیه‌های تجاری هم تعمیم یافت.
در
قانون فدرال مبارزات انتخاباتی مصوب ١٩٤٣ آمده است مجموع کمک‌های هر شخص
به امور انتخاباتی، نباید سالانه از پنج هزار دلار بیشتر شود. کمک‌های
بالای ٢٠٠دلار، لزوما باید ثبت شود؛ احزاب مکلفند هر چهارماه یک‌بار،
گزارشی از درآمدها و هزینه‌های خود ارائه کنند. در دوره انتخابات، این
گزارش‌ها باید ٢٠ روز قبل و ٢٠ روز بعد از روز رأی‌گیری هم ارائه شود. به
موجب اصلاحاتی که در سال١٩٧٤ صورت گرفت، سقف کمک مجاز به ٢٥ هزار دلار
افزایش یافت. همچنین به کمیته‌های محلی احزاب اجازه داده شد در هر انتخابات
تا پنج هزار دلار کمک، جمع‌آوری کنند. احزاب برای دورزدن قانون، کمیته‌های
محلی متعددی تشکیل دادند و در نهایت، آن را به شکست کشاندند. بنابراین
مقنن ناگزیر شد در مارس ٢٠٠٢ «قانون اصلاح مبارزات انتخاباتی دوحزبی» را به
تصویب برساند. از این پس، «هرگونه کمک، اعانه یا انتقال پول یا هر شیء
واجد ارزش مالی دیگر که کمیته‌های محلی احزاب آن را درخواست، دریافت یا به
دیگری منتقل می‌کنند و کلا هر هزینه‌ای از جانب کمیته‌های مزبور، باید
مشمول محدودیت‌ها و ممنوعیت‌های معین در این قانون باشد و الزاما با ارائه
گزارش انجام شود». (ماده ٣٢٣) در این اصلاحیه، به موارد دیگری نیز توجه شده
است، ازجمله: محدودکردن مقدار «پول نرم» که از سوی کمک‌کنندگان به احزاب
داده می‌شود؛ افزایش محدودیت کمک برای کمیته‌های ایالتی احزاب، تعریف «خرج
مستقل» و منع جمع‌آوری کمک با روش‌های متقلبانه. به‌طورکلی، نظام حقوقی
آمریکا در مورد نظارت بر تأمین مالی هزینه‌های انتخاباتی، به‌تدریج و
متناسب با مسائل پیشِ‌رو در هر دوره تحول یافته است. این سیر تکاملی را
می‌توان فهرست‌وار چنین توضیح داد:
پس از قانون تبلمن (١٩٠٧)، مقررات متعدد و پراکنده‌ای راجع‌به انتخابات تدوین شد. به‌وضوح، در این قوانین، قانون‌گذار می‌خواست:
- تأثیرگذاری نامتناسب ثروتمندان و گروه‌های با منافع خاص را بر نتایج انتخابات فدرال محدود کند؛
- میزان مخارج انتخاباتی را منظم کند؛
- ضمن الزامی‌کردن افشای علنی هویت کمک‌کنندگان، مانع از سوءاستفاده احتمالی از این اطلاعات به ضرر آنها شود.
در
سال١٩٧١ کنگره، مصوبات پیشین خود را در چارچوب «قانون فدرال مبارزات
انتخاباتی» گردآوری کرد. این قانون برای افراد، احزاب و کمیته‌های حزبی،
الزامات بیشتری برای افشای منابع درآمد خود مقرر می‌کرد. مفاد قانون یادشده
و اصلاحات بعدی آن (١٩٧٤ و ١٩٧٩) به‌اختصار از این قرار بود:
- الزام کاندیداها به افشای منابع کمک‌ها و مخارج انتخاباتی خود؛
- تأسیس کمیسیون انتخابات فدرال.
-
امکان تأمین بخشی از هزینه‌های انتخابات مقدماتی و اصلی ریاست‌جمهوری، از
بودجه عمومی و محدودیت خرج برای نامزدهایی که می‌خواهند از این مشکلات
سوءاستفاده کنند.
-اعمال محدودیت بر کمک‌های انتخاباتی افراد و سازمان‌ها.
-
ممنوعیت کمک‌های مستقیم از جانب شرکت‌ها و اتحادیه‌های کارگری، بانک‌های
ملی، پیمانکاران بخش دولتی، اتباع خارجی و نیز کمک به نیابت از دیگری و
کمک‌های نقدی بیش از صددلار.
ب-
پرداخت یارانه: دولت با شرایط خاصی، بخشی از هزینه‌های نامزدها و احزاب را
از درآمدهای عمومی تأمین می‌کند تا از وابستگی مالی آنها به ثروتمندان
کاسته شود.
فرانسه
موضوع
شفاف‌کردن فعالیت‌های سیاسی در فرانسه از دهه١٩٨٠ مورد توجه قرار گرفت و
منجر به تصویب دوقانون مفصل در مارس١٩٨٨ شد. تصویب مقررات مذکور، از دوجهت
حائز اهمیت است؛ اولا، صحنه سیاست فرانسه را بیش از ١٧٠حزب تشکیل می‌دهند
که گرچه حوزه نفوذ بسیاری از آنها از حدود یک منطقه یا چند شهرک فراتر
نمی‌رود، اما همگی خواستار دریافت کمک از بودجه عمومی هستند. ثانیا، در
فرانسه انتخابات متعددی برگزار می‌شود: در سطح محلی برای شوراهای محل، شهر و
منطقه؛ در سطح ملی برای مجلس ملی و ریاست‌جمهوری و اخیرا در سطح فراملی
برای پارلمان اروپا. همین تعدد باعث شده تا ضرورت ساماندهی به امور مالی
انتخابات، بیشتر احساس شود.
مقررات مربوط به جمع‌آوری کمک‌های مردمی
نامزدها
نمی‌توانند به‌طور مستقیم کمکی بپذیرند و درصورت تخلف، حق شرکت در
انتخابات را از دست می‌دهند. کمک‌ها باید از طریق ذی‌حسابی که نامزد از قبل
به فرمانداری معرفی کرده، دریافت شود. فرمانداری‌ها موظف به نظارت بر
حساب‌های انتخاباتی هستند. هر نامزد یا حزب باید یک حساب انتخاباتی داشته
باشد، اما استفاده از ذی‌حساب، فقط درصورتی الزامی است که بخواهد «کمک‌های
بلاعوض» دریافت کند. کمک‌های حزبی، بلاعوض محسوب نمی‌شود. ذی‌حساب ممکن است
شخص حقیقی یا حقوقی باشد، درصورت اخیر، نباید مؤسسه‌ای باشد که نامزد در
آن عضویت دارد. هر شخص می‌تواند فقط ذی‌حساب یک حزب یا نامزد باشد. از
یک‌سال پیش، از ماهی که انتخابات در آن برگزار می‌شود، تا پایان انتخابات،
نامزد صرفا توسط ذی‌حساب، می‌تواند کمک بلاعوض دریافت کند. مسئولیت عملیات
مالی، به‌طورکامل بر عهده ذی‌حساب است و هرگونه عملیات بانکی نسبت به حساب
انتخاباتی، تنها با امضای وی معتبر است.
مقررات مربوط به کمک‌کنندگان و نحوه مصرف کمک‌ها
طبق
اصلاحات سال١٩٩٥، اکنون اشخاص حقوقی، به استثنای احزاب سیاسی، نمی‌توانند
به امور انتخاباتی هیچ‌گونه کمکی کنند. در حوزه‌هایی که بیش از ٩هزار نفر
جمعیت داشته باشد، هویت اشخاص حقیقی کمک‌کننده هم اصولا باید مشخص باشد؛
مگر در مورد جمع‌آوری کمک در اجتماعات و به مقدار محدود. هرکس می‌تواند
سالانه در مجموع هفت‌هزارو٥٠٠ یورو به احزاب و تا چهارهزارو٦٠٠ یورو به
کاندیداهای موردنظر خود کمک کند و دولت، درصورت تمایل وی، تا ٥٠ درصد این
مبلغ را تحت شرایطی به حساب مالیاتی او منظور می‌کند. به‌علاوه، مجموع
کمک‌های بلاعوض به یک نامزد، نباید از ١٠ درصد سقف هزینه انتخاباتی
تعیین‌شده بیشتر باشد. لازم به ذکر است ملاک تعیین سقف هزینه‌های
انتخاباتی، جمعیت هر حوزه است. (که مثلا در مورد انتخابات مجلس‌ملی از قرار
یک یورو به‌ازای هر نفر تعیین شده است.) ذی‌حساب باید در گزارش خود مشخص
کند هزینه‌ها در چه مواردی انجام شده است. نکته جالب‌توجه آنکه اگر نامزدی
به نفع دیگری کناره‌گیری کند و از طرفدارانش بخواهد به آن شخص رأی دهند،
تمام هزینه‌های او جزء هزینه‌های کسی که معرفی کرده است، محسوب می‌شود.
گزارش ذی‌حسابان را هیأت‌عالی بازرسی ارزیابی می‌کند. تمام وسایلی که در
طول انتخابات برای تبلیغات خریداری و پس از پایان تبلیغات خریداری می‌شود،
پس از پایان کار، به‌نفع حزب یا نهادهای عام‌‌المنفعه ضبط می‌شود. البته
نامزدها می‌توانند این وسایل را به‌فروش برسانند، منتها مابه‌التفاوت قیمت
خریدوفروش جزء هزینه‌های انتخاباتی آنها محسوب می‌شود.
کمک‌های دولتی
پرداخت
یارانه نیز تابع مقررات خاصی است. کمک دولت به نامزدها و احزابی تعلق
می‌گیرد که شرایط مربوط به تنظیم و ارائه بهنگام صورت‌حساب‌هایشان را رعایت
کرده باشند. تصمیم‌گیری در این مورد با کمیته است و فهرستی که از اشخاص
واجد صلاحیت به نخست‌وزیر ارائه می‌دهد، ملاک تخصیص یارانه‌ها قرار
می‌گیرد. دولت تا ٥٠درصد هزینه‌های انتخاباتی را بازپرداخت می‌کند. البته
احزاب برای برخورداری از این کمک، باید لااقل در ٥٠ حوزه، کاندیدا معرفی
کرده باشند. تا سال١٩٩٠، این کمک‌ها درصورتی اعطا می‌شد که هر نامزد یا
حزب، دست‌کم پنج‌درصد آرای حوزه انتخابیه را کسب می‌کرد، ولی در این
تاریخ، شورای قانون‌اساسی، شرط مذکور را مخالف قانون‌اساسی دانست و استدلال
کرد چنین محدودیت‌هایی مانع رشد احزاب جدید و برخورداری نامزدهای مستقل از
کمک دولت می‌شود. بنابراین اکنون کمک‌های به نسبت آرای کسب‌شده، هرقدر هم
اندک باشد، توزیع می‌شود. تا سه‌ماه پس از انتخابات، حساب‌های انتخاباتی
باید مسدود شود. از آن پس، کمیسیون حسابرسی هزینه‌های انجام‌شده را تعیین
می‌کند و بر آن مبنا، یارانه پرداخت می‌شود. علاوه‌بر کمک‌های نقدی، دولت
از طریق اجازه نصب آگهی در محل‌های تعیین‌شده، پست رایگان آگهی‌ها و پخش
تبلیغات در رادیو و تلویزیون دولتی و... به احزاب و نامزدها یاری می‌رساند
که برای رعایت اختصار، از تشریح مقررات مربوطه صرف‌نظر می‌کنیم.
تخلفات و مجازات‌ها
رسیدگی
به حساب‌های انتخاباتی، چنان‌که گفتیم، در صلاحیت کمیته تأمین مالی
فعالیت‌های سیاسی (من‌بعد کمیته) است. در صورتی که مخارج انتخاباتی از حد
مجاز بیشتر شده یا در تنظیم و ارائه حساب‌ها، تخلفی صورت گرفته باشد، کمیته
موارد را به دادگاه انتخاباتی گزارش می‌کند. دادگاه صالح در مورد انتخابات
محلی و منطقه‌ای عبارت از محاکم اداری و شورای دولتی برای انتخابات
پارلمان و ریاست‌جمهوری شورای قانون‌اساسی و در انتخابات پارلمان اروپا هم
شورای دولتی است. البته اگر هویت کمک‌دهندگان نامشخص بوده یا برای کمیته
محرز شود که از امکانات عمومی سوءاستفاده شده است، پرونده به محاکم قضائی
فرستاده می‌شود. به‌طورکلی، در حقوق فرانسه سه‌نوع مجازات انتخاباتی، مالی،
کیفری و اداری برای تخلفات انتخاباتی تعیین شده است. این تدابیر مختلف
دست‌کم در انتخابات محلی موثر بوده و بنا بر گزارش سازمان شفافیت
بین‌المللی هزینه‌های این گونه انتخابات را کاهش داده است.
شرق